我国政府投资基金的发展现状及成效分析

发布日期：2018年09月12日分享到：

内容摘要：近年来，我国政府投资基金进入快速发展期，不仅国家层面的引导基金纷纷落地，地方政府投资基金也发展迅速。截至2016年底，已设立政府投资基金1013只，总目标规模超过5万亿元。从监管角度出发，财政部、发展改革委、证监会三部门依据各自负责领域积极出台管理规定及细则，促进了政府投资基金的规范发展，但不同规定之间也存在一定的重复和矛盾，需要加强监管协调。而从运行效果来看，政府投资引导基金利用优秀基金管理公司和团队的专业优势，不仅通过多倍撬动社会资本大大提高了财政资金使用效率，还在一定程度上弥补了市场失灵，实现了产业引导扶持、企业发展、社会资本获利、地方金融生态环境优化等多重目标。

关键词：政府投资基金，现状，成效

政府投资基金①主要是指财政资金通过设立或参股设立创投基金、产业发展基金等形式，吸引社会资本共同参与，采用股权投资等市场化方式，充分发挥对企业融资、科技成果转化等方面的助推带动作用，实现支持相关产业发展等既定政策目标的资金。

一、我国政府投资基金的发展现状
2002年1月，中关村管委会出资设立的“中关村创业投资引导资金”，可以看作是我国第一只具有“引导”作用的政府投资基金②。随后，全国范围内展开了积极探索，不同形式、不同政策目标的政府投资基金纷纷设立。党的十八大以来，在促进双创、产业转型等政策背景下，政府投资基金进入快速发展时期。据清科研究中心统计，截至2016年底我国共设立政府引导基金1013只，总目标规模53316.50亿元，已到位资金19074.24亿元。分别较2015年底增长了30%和144%。其中，2016年设立数量和总目标规模已超过2013—2015三年的总和。

(一)国家级政府投资基金稳步发展
据粗略统计，国家层面已先后设立科技型中小企业创业投资引导基金、国家科技成果转化引导基金、中国文化产业投资基金、国家新兴产业创业投资引导基金、国家中小企业发展基金等9只投资基金。
从运作模式来看，一般采取阶段参股、跟进投资、直接投资、母子基金等多种方式。为最大限度撬动社会资本，最近设立的总规模为670.5亿的国家新兴产业创业投资引导基金和预计总规模600亿③的国家中小企业发展基金，均采取设立母子基金、可直投可参投的运作方式。以我国首只从母基金组建就开始吸纳社会资本的国家级政府投资基金——国家新兴产业创业投资引导基金为例，财政资金和社会资金联合出资组建了中金启元引导基金、国投创合引导基金、盈富泰克引导基金3只母基金，采取合伙制运作模式④。财政部、发展改革委选定3家基金管理公司负责实际运作，并对引导基金的政策目标、投资战略等政策性事项进行指导监督，但不干预具体项目管理。基金设理事会，负责审定政策目标、考核管理绩效、组织开展研究等。母基金可以直投，也可以通过参股子基金⑤投资。在退出方面，原则上通过到期清算退出，存续期内如完成投资绩效和政策目标，也可以通过股权转让等方式退出。其投资的创业投资基金及项目，通过股权转让、股权回购、股转债等市场化方式退出。
从实践结果来看，国家层面的政府投资基金运作规范，有力带动了社会资本对相关产业和项目的投资，起到了较好的示范作用。

(二)地方政府投资基金发展迅速但不均衡
近年来，地方政府也纷纷展开对政府投资基金的探索，在不同领域探索设立大量引导基金，设立主体也由省级单位逐渐延伸至地市级甚至区县级单位。在清科集团公布的“2016年中国政府引导基金20强”中，包括10只省级政府引导基金和8只地市及县区级政府引导基金。
整体而言，地方政府投资基金在数量上迅速扩张，基金规模也屡创新高，千亿级别的政府投资基金纷纷落地。截至2016年9月，规模排名第一的湖北省投资基金总规模约为3501亿元。在投资领域、投资阶段、退出阶段等具体安排上，多数参照国家级基金的运作方式，并根据各地实际情况设置一些特别条款。
具体来看，各地政府投资基金存在发展不均衡的现象。一线城市及东部发达地区由于创新企业和项目比较多，政府投资基金进一步发展能力较强，而东北部、中西部地区的政府投资基金对社会资本吸引力则相对较弱。这不仅与各地经济发展水平相关，也与各地金融环境密切相关。由于国内PE/VC⑥机构大都集中活跃在北上广深等一线城市，发达地区比较容易招募到优秀的私募基金管理团队，甚至还会出现竞标激烈的现象，而中西部分政府投资基金在招募管理团队方面则相对困难。

(三)社会资本参与主体多元化发展
目前，我国各级政府投资基金主要参与主体包括国有企业、商业银行、民营企业、地方专业投资机构、PE/VC等。其中，商业银行和PE/VC是目前较为普遍的两类参与主体。
 
商业银行主要是理财资金以“通道”方式参与政府投资基金，出于风控和收益考虑，多数银行资金参与政府投资基金时会对基金管理的参与权提出要求，并通过制定多维度、立体化的标准具体选择区域、合作机构等。PE/VC也是政府投资基金的重要参与者，除提供资金支持外，还作为基金管理人提供专业化服务。为吸引优秀的PE/VC落户，部分省市出台多项“招商政策”，包括办公用房补贴、税收优惠、高管进修名额等。在这样的政策背景下，PE/VC参与政府投资基金的热情也较高，以中科招商为例，截至2017年3月其设立的基金中有46只含政府出资，占所有发行基金33%，2016年与8个省市政府达成合作设立产业转型基金意向⑦。

二、我国政府投资基金的监管现状

(一)监管框架
2005年11月发展改革委、科技部、财政部等十部委联合发布的《创业投资企业管理暂行办法》中，第一次提出“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”。此后，发展改革委、财政部等相关部门根据各自负责领域积极出台细则，推动政府投资基金的设立、运行和完善。
政府投资基金主要监管文件及其部分内容

发文时间	发布部门	文件名称	主要内容
2005年11月	发展改革委、财政部等十部委	创业投资企业管理暂行办法	首次提出“引导基金”的概念
2007年7月	财政部、科技部	科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法	对科技型中小企业创业投资引导基金的支持对象、引导方式、管理与监督做出具体安排
2008年10月	发展改革委、财政部、商务部	关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见	首次对创业投资引导基金进行定义，规定“基金本身不直接从事创业投资业务”，并对运作方式、管理、监督、风险控制等做出要求
2011年8月	财政部、发展改革委	新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法	创投计划以直接投资创业企业、参股创业投资基金等方式支持新兴产业发展，对参股基金所在区域、投资领域、重点投向等做出详细规定
2014年8月	证监会	私募投资基金监督管理暂行办法	对私募投资基金的登记备案、合格投资者、资金募集、投资运作等方面做出管理规定
2015年11月	财政部	政府投资基金暂行管理办法	对政府投资基金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理以及监督管理进行规范
2015年12月	财政部	关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见	就财政资金注资设立政府投资基金支持产业发展，从聚焦支持重点产业、规范设立政府投资基金、履行财政资金出资人职责等方面提出指导意见
2016年12月	发展改革委	政府出资产业投资基金管理暂行办法	政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其他财政性资金，明确了建立信用评价和绩效评价体系建立的具体细则
2017年3月	发展改革委	政府出资产业投资基金信用信息登记指引(试行)	对信息登记做出具体安排

 
(二)对当前监管体系的简单分析
 
对财政部《政府投资基金暂行管理办法》和发展改革委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》两个文件梳理可以看出，两者虽然对基金的叫法不同，对投资产业领域也各有侧重点，但监管对象并无本质区别。此外，由于政府投资基金自身私募投资基金的属性，还要接受来自证监会《私募投资基金监督管理暂行办法》的监管。因此，目前政府投资基金实际上面临来自财政部、发展改革委、证监会的三重监管。
 
从监管的出发点和侧重点来看，虽然财政部是从财政资金使用角度、发展改革委是从实现产业政策目标角度、证监会是从对私募基金的监管角度制定文件，但难免存在一定程度的重复和矛盾。例如，发展改革委要求政府投资基金应该在募集完毕的20个工作日内，在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统或其子系统中登记；中国证券投资基金业协会也要求私募基金在募集完毕的20个工作日内向其申请备案⑧；财政部则要求政府投资基金履行事前备案程序，即“由财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准”。此外，在“不得从事业务”中关于二级市场的投资规定方面，发展改革委只规定不得投资股票和期货，财政部的要求还包括不得投资“房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品”。
因此，如何避免重复监管，实现监管协调，是促进政府投资基金健康发展的关键问题之一。

三、我国政府投资基金运行成效
从我国多年实践经验来看，政府投资基金凭借政府信用背书，利用优秀基金管理公司和团队的专业优势，在一定程度上弥补了市场失灵，实现了产业引导扶持、企业发展、社会资本获利、金融生态环境优化等多重目标。

(一)多倍撬动社会资本，提高财政资金使用效率
政府投资基金的出现使财政资金使用方式由直接补贴转为基金化运作，从1∶1的资金投入发展为多倍的资金放大，大大提高了财政资金使用效率。
具体而言，母子基金模式的政府投资基金可以有三轮放大效应，第一轮为资金募集时通过吸纳社会资本进行放大，第二轮是母基金通过对子基金一定比例的参股进行放大，第三轮则是在具体项目投资时，通过吸引商业银行和其他私募机构参与投资完成资金放大。例如，国家新兴产业创业投资引导基金的社会资本占总募资额的比重约为80%；在已成立的47只参股基金(截至2017年3月31日)中，引导基金对参股基金的出资比例平均约为17%；第三轮资金放大效应还未有实践数据，但经过前两轮资金放大，引导基金对社会资本的带动效应已接近1∶20。
非母子基金模式的政府投资基金主要是后两轮的资金方法。例如，2009年启动的“新兴产业创投计划”(以下简称“创投计划”)⑨，截至2016年底，中央财政投入91.5亿元，直接带动地方政府和社会资本406.3亿元入股设立创业投资基金，实现了4.4倍的一次带动效应。并随后吸引了606家创投机构和主要商业银行参与投资(481.8亿元)和贷款(505.4亿元)，加上一次的入股资金，总计带动1393.5亿元的资金，实现了15.2倍的引导带动效应⑩。

(二)缓解市场失灵领域的融资难题，实现既定政策目标
政府投资基金通过引导社会资本投向，不仅缓解了财政资金紧张地区的扶持资金难题，还成为传统融资渠道的补充，一定程度上缓解了创新企业、中小企业的融资难题，在支持实体经济发展等方面发挥了积极效应。
公开数据显示，现有政府投资基金在政策目标的实现方面取得良好成效。例如，“创投计划”累计支持创新型企业近1500家，其中，投资于初创期和早中期企业的数量和资金规模比例均超过80%。北京市新兴产业创投基金要求投资于初创期、早中期企业的资金额度不低于基金规模的60%，截至2016年底，实际投资比例为77.4%，大大超出预期设定。

(三)为企业长期发展提供增值服务，优化地方金融生态
从实践经验来看，政府投资基金不仅起到引导社会资本为市场失灵领域提供资金支持的作用，各地在具体操作时还会根据实际情况提供增值服务。主要包括为企业搭建交流平台，加强上下游产业链的交流沟通；为企业提供融资咨询等一条龙服务，强化对企业的扶持引导作用；帮助企业对接不同融资方式；为企业发展提出建议等。这不仅有力促进了当地投融资环境的改善，还大大提高了企业核心竞争力，为企业对接资本市场奠定基础。
此外，政府投资基金的发展也会提高域内金融业态支持创新的意愿和活力，吸引外部优秀人才加入从而加速培养本地人才，形成良好的资本和人才聚集，带动当地金融生态环境的优化。


注释：
①从实践和现有研究来看，我国各级政府设立的引导基金有多种名称，包括政府股权投资引导基金、产业投资基金、创业投资引导基金、政府引导基金等。本研究根据2015年11月财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》，将此类财政出资、具有引导性质的基金统称为政府投资基金。
②1999年5月国务院办公厅转发的《科学技术部、财政部关于科技型中小企业技术创新基金的暂行规定》中，提出“创新基金是一种引导性资金，通过吸引地方、企业、科技创业投资机构和金融机构对中小企业技术创新的投资，逐步建立起符合社会主义市场经济客观规律、支持中小企业技术创新的新型投资机制”的构思，可以看作是政府投资基金思想的最早文件。但由于此基金的使用方式包括无偿资助、贷款贴息和资本金投入三种方式，并非完全意义上的政府投资基金。2007年7月，由此派生出的引导社会资本投向早期科技型中小企业的创业投资引导基金项目，才是其引导性质的具体体现。
③截至2017年9月，已设立的4只基金实体募集基金总规模为195亿元。
④政府投资基金包括合伙制、公司制和契约制三种运行模式。
⑤截至2017年3月31日，已有47只参股基金，其中近一半具备来自产业或行业的有限合伙人的支持，可以据此选择被投企业和创新项目。
⑥ PE指私募股权投资基金，VC指风险投资基金。
⑦资料来源：http://finance.huanqiu.com/roll/2017-06/10878351.html。
⑧对政府投资基金目前还未进行强制备案。
⑨由中央财政引导基金与地方财政资金、社会资金共同出资设立创业投资基金，支持战略性新兴产业和高技术产业发展。
⑩《2016年国家新兴产业创业投资引导基金发展报告》，国家新兴产业创业投资引导基金理事会办公室编写，22页。
 
作者： 国务院发展研究中心金融研究所 孙飞  来源： 国研网